■西北民族地域における農村社会保障の現状と問題
＊楊徳亮（北方民族大学） 馬暁琴（寧夏社会科学院） |
一、調査地点の概況とアンケート調査対象の基本データ
（一）石湾村の概況
石湾村は寧夏回族自治区南部山区に位置し、貧困の深刻さと宗教文化の深さで知られている。自然条件の悪さは、UNESCOが「人間が生存できない地方」と定義した程である。主な住民はイスラム教を信仰する回族であるため、「回族の黄土高原」と称されることもある。石湾村が属している固原市原州区炭山郷の総面積は257平方㎞で、11の行政村がある。2007年の統計では炭山郷全体の人口は4,032戸19,259人で、そのうち87％が回族という典型的な回族集住地である。炭山郷は山が高く谷が深く、地形は崩れ、自然条件が悪く、深刻な旱魃地域に属する。現地の人々は、「20年前、結婚相手を紹介する時、紹介者はいつも女性側に『この家は豊かだよ。二つの貯水池を持っているよ。』と紹介していたんですよ。」と言う。
石湾村は炭山郷の行政村の一つであり、2007年の全村の人口は439戸2,040人で、純粋な回族村である。村民の経済的収入は、栽培や畜産・養殖、労務輸出、商売等であるが、伝統的な栽培業が主な収入で、小規模の畜産・養殖業や労務輸出、商売は副業である。労務輸出の形式は政府が組織し集団的に行うものと、農民の自由意志により自発的に行うものの二種類があり、商売は主に運送業、牛羊の販売及び毛皮販売等である。2007年の石湾村一人当たりの純収入は800元に達していない。
（二）アンケート対象者の基本データ
2007年8月、我々は入戸訪問とアンケート調査を合わせた方法を取り、石湾村での現地調査を実施した。調査時、戸単位に計40部のアンケートを配った。アンケート対象の性別は、男性62.5％、女性37.5％、年齢構造は25～58歳で、36～40歳が最も多く27.5％を占める。教育レベルから見ると、文盲が最も多く48.7％を占め、次に小学卒33.3％、大学あるいは専門学校卒はわずか5.2％であり、総体的に文化的教養は低い。家庭類型と家庭人口から見ると、主幹家庭（三世代家族）と連合家庭（父母が結婚した子供二組以上と共に暮らす家族）が主な形態で、6～11人の家庭が43.5％、15人以上の家庭が15％を占め、大家族が多い。職業から見ると、専業農業従事者は総数の52.5％、農業をしながら出稼ぎの兼業もしている人が20％、農業をしながら商売をする人が25％、党政機関・事業単位の幹部が2.5％、企業で働いている人はいない。家庭収入は、3,001～8,000元が65％であるが、家庭支出を見ても3,001～8,000元が62.5％を占める。一人当たりの年収入が600元以下の貧困家族は65％を占めており、大部分が貧困状態であると言える。
二、医療保障：石湾村新型農村合作医療制度
（一）石湾村村民の新型農村合作医療に対する認識及び合作医療への参加状況
2007年、石湾村で合作医療（政府所管の医療保険制度）に参加した（以下、参合と略）人数は395戸1,836人で、参加率は90％に達している。アンケート調査の統計結果と村委員会の統計データによると、農民の新型合作医療政策の規定内容に関する理解状況は、参加金額を知っている人は80％、出産で入院した場合割引があることを知っている人は67.5％で、指定病院、清算比例、差し引き金額、精算限度額、清算手順を知っている人はそれぞれ85％、30％、10％、10％、27.5％であった。新型農村合作医療に関する政策を知ったルートは、郷・村幹部の宣伝72.5％、宣伝ハンドブック15％で、その他は近所の人との世間話で知った。参合の理由から見ると、「良いことだと考え積極的に参加した」45％、「他の人が参加したから参加した」32.5％、「もともと参加したくなかったが郷・村の幹部に勧められて参加した」12.5％、「強制的に参加させられた」10％であった。参合する際の個人の支払金額については、「高くない、支払難度はない」と考える人は60％、「少し困難だが払いたい」25％、「少し困難だが払わざるを得ない」7.5％、「非常に困難だ」7.5％であった。参合者の医療費の清算（保険制度の利用）比例から見ると、清算したことがある人は27.5％、清算したことがない人は72.5％であった。農民の参合者に対する清算割合についての考え方は、「清算金額が比較的多い」55％、「とても多い」7.5％、「とても少ない」7.5％、「清算状況についてわからない」と答えた人が10％であった。合作医療基金の使用に対する農民の考えは、「政府関連機関の仕事なので、合理的に使用されるはずだ」20％、「政府関係機構の仕事だが、合理的に使用されるとは思わない」35％、「お金を払っているのだから、基金の使用状況を知る権利がある」32.5％、他は無回答であった。「重病手当」に対する評価は、「効果は大きく、重病になった場合に安心である」40％、「重病ではない人に対して不公平だ」30％であった。農民の医療合作への満足度は、「非常に満足」10％、「比較的満足」57.5％、「不満」27.5％、「非常に不満」5％であった。
（二）石湾村における新型農村合作医療の実施と清算状況①
固原市原州区合作医療制度の規定では、参合者は十元出せば医療合作証を受け取ることができ、しかもその支払レシートを持参すれば指定医療機構で十元の薬品をもらうことができる。つまり、無料で保険に加入することができると言える。しかし、入院の証明書がなければ清算はできない。固原市新型合作医療の清算方法は以下の通りである。（1）診療費の清算方法：合作医療基金の中から参合農民一人につき年8元を支出し、戸を単位とする家族口座を作っておき、医療が必要なとき農民は合作医療証と基金統一レシートを持って本郷鎮の衛生院へ自らいって治療を受ける。家族口座の残高がなくなるまで保障が受けられ、余った場合は次年度に使える。（2）入院費用の清算方法は、参合農民の病気関連で入院し発生した費用は、合作医療証と関係書類を持参し、指定病院の計算センターで一定割合を還付する。一人当たり一年の限度額は8,000元で、具体的な還付される額の割合は、郷鎮指定病院、区級指定病院、非指定病院等によって異なる。（3）合作医療に参加した妊産婦に対しては、正常分娩であれば病院の証明書を持参した場合一律50元の補助が与えられる。参合農民の入院費用が50元に満たない場合でも、50元として補助する。（4）参合農民が三年連続して入院清算を受けなかった場合、四年目以降、通常の清算以外に100元の補助が与えられる。アンケート調査の統計結果によると、石湾村の参合村民の72.5％が清算を受けたことがないが、その原因は「重病にかかったことがない」あるいは「新型農村合作医療制度の清算規定に符合しない」である。
（三）新型農村合作医療の積極的意義
新型農村合作医療制度の実施及び普及以前、石湾村村民は経済条件が悪いため、いつも病気治療に対して消極的な態度を取っていた。現地でよく言われるのが、「小病抗，大病躺，重病等死亡（軽い病気なら堪え、大病なら横になって休み、重病なら死を待つ）」、あるいは「小病抗着过，大病等着死（小病なら我慢、大病であれば死を待つ）」である。また、石湾村の医療条件も非常に悪く、村民は軽い病気でもすぐに治療を受けられないため、慢性病・重病になり、治療費を払えなくなってしまう。また、治療を受けに行っても、「做一个阑尾炎，白种一年田（盲腸炎の手術を受けたら一年の畑の収入を使い切る）」、「脱贫三五年，一病回到解放前（貧困から抜け出して三～五年経っても、一度病気にかかったらまた貧困に戻る）」という状況になる。客観的に言えば、新型農村合作医療制度は、村人が病気による貧困の解決や、重病で入院するリスクの緩和等の意味で農民に利益を与え、現在のところ初歩的な成果を上げている。アンケート調査を受けた40人のうち、12人（30％）が「新型農村合作医療制度の作用は非常に大きい」、6人（15％）が「大病に対して有用」、20人（50％）が「なんとなく有用」という選択肢を選んでおり、「全然役に立たない」は2人（5％）であった。新型農村合作医療制度は、西北民族地域の農村における貧困を根本的には変えられないが、農民家庭の大病による経済負担を緩和することができ、民族地域の農村経済発展を維持させることができる。長期的に言えば、新型農村合作医療制度が発揮している社会扶助効果は、農村・農民に経済利益を与え、民族地域の新農村建設の推進に貢献している。
（四）新型農村合作医療制度の実施における問題
1、農民の新型農村合作医療に対する認識はまだ不足している。石湾村では90％の村人が参加しているが、彼らの積極的認識は普及していない。村人の一部は、「合作医療が続けられるかどうか心配」、「合作医療の清算が徹底されておらず、問題を解決できない」、「清算が不便だ」「合作医療の会計は混乱しており不公平だ」と心配している。ほとんどの住民の認識は「病気のための投資」の段階に留まっており、まだ「健康のための投資」という意識を持っていない。
2．農村の公共衛生施設は設備が遅れており、指定病院の清算方法にも問題がある。石湾村が位置する炭山郷衛生院の医療設備は古く、また職員の医療知識も遅れている。受けられる医療も非常に限られており、衛生院で治療を受けられず、非指定病院へ治療を受けに行かなければならない場合もある。これにより、医療費用を清算できない、あるいは清算払い戻しの比率が低いという状況になり、新型合作医療に積極的に参加する農民のインセンティブを大きく阻害した。
3、医療機構の職務サービス意識は非常に低く、新型合作医療制度に適応していない。現行の合作医療制度は主に県や鎮の衛生院などを指定医療機関とするが、この指定医療機関で治療を受けなければ、一定比例の清算ができない。これにより、指定病院がある程度独占権利を持つこととなった⑴。一部の指定医療機関の価格はより高く、サービスの質は良くないうえに、農民に差別待遇をする場合もあり、これに対する農民の不満が大きい。
4、流動人口の医療問題を解決できない。伝統的な農業経済方式では西北民族地域の経済発展が保障されないため、商業あるいは出稼ぎはこの地域の農民にとって必然的選択である。しかし、故郷で参合した場合、出稼ぎ先での治療はその地の関係部門では清算ができず、しかも故郷でも清算することができない。これでは、参合に対する農民の積極的参加の動機にとって不利である。
三、生存保障：石湾村における最低生活保障状況
（一）最低生活保障の実施状況
農村最低生活保障制度（農村低保）は、自分の収入では基本生活を維持できない農村貧困人口のための国家と社会による救助制度である。すべての農村社会保障システムには最低限度の保障機能があり、最後の「安全ネット」だといわれる。石湾村村民が最低生活保障を受ける条件は、①本地区の農村戸籍を持つ、②家庭収入が当該地政府が公布する農村最低生活保障標準（農業、畜産・養殖、第三次産業と労務収入を含む）より低い、の2点で、条件を満たせば、農村最低生活保障を受けることができる。農村最低生活保障金申請の手順は、以下の通りである。①本人による申請②村委員会による調査③村民代表会議における討論・評議④掲示板で公布⑤条件符合者は再び申請書に意見を記入し、郷鎮に提出⑥郷鎮が再審査⑦掲示板で公布及び県の部門に提出⑧県の部門が抜き取りサンプル審査・批准。これらの手順を経て、条件符合者に農村低保金領取証を出す。「農村低保は理論的にはすべての公民を保護するが、実際に享受できる人は一部だけだ。」⑵2007年、石湾村で最低生活保障を受けたのは40戸231人で、総人数の9％を占めるが、石湾村の農民の65％は貧困状態にある。地方財源が乏しいため、他の西北民族地域の多くの村でも、最低生活保障を全面的に適用・普及させることができない。こうした事態」に対し、石湾村では、最低生活保障受給者を毎年更新・変更しており、その目的は、すべての貧困世帯に対し最低生活保障を一度は受給させることである。2006年7月1日から今まで、寧夏は最低生活保障受給者に一人当たり平均35元を与えている。しかし2007年12月以降の全国的な米・穀物・油等の大幅な値上がりにより、35元の補助では農民の最低生活保障要求を満たすことができなくなっている。
（二）農村最低生活保障の現実的意義
1、生活が困難な家庭の基本生活を保障することで、村民に対し、政府による農民の貧困対策への関心の高さを感じさせた。また、貧困世帯に基本的な生活保障を与え、農民の基本生活権を保護することで、民族内部の格差調整が行われるため、民族地域の農村の調和的発展に資する。石湾村では、最低生活保障の対象者が非常に限定されているが、村の人々は相談しあい、7～8年に一回の頻度で順番に最低生活保障を享受している。これにより、村人は政府と社会からの愛を感じ、国家と政府を支える力になりやすい。
2、農村社会の安定を促し、農村民族地域の安定に資する。西北民族地域の農村は自然条件に著しく影響され、都市化の進展が遅いため、基本生活保障は依然として主に土地と家族に依存している。経済がグローバール化した現在では、「家族と土地の機能だけでは、中国農村経済発展や急速な都市化の進展に適応し難く、都市-農村間の格差是正や都市-農村間の融合の傾向適応していない。21世紀における中国農村経済と社会発展を保障する任務を引き受けれない」⑶（76）。農村最低生活保障は、家族と土地による保障機能の不足を補い、社会の安定と発展のために有効である。
（三）最低生活保障の実施に存在する問題
1、最低生活保障がカバーする対象・適用範囲は狭い。経済が発達している中国東部地域では、農村社会保障の水準は高いけれども、多数の貧困人口が集まる西部地域では、多くの人が十分な衣食が得られていない上、受けられる社会保障水準はさらに低い。西北少数民族群衆の多くは地理的に辺鄙な場所に住み、自然環境に影響されやすく、経済的に遅れており、相当数の農民はまだ貧困状態であるが、地方財源が乏しいため、一部の貧困農民はまだ低保が適用されていない。農村低保の範囲をさらに拡大するべきである。
2、最低生活保障金の使用率は高くない。西北民族地域では伝統的な「輸血」方式（外部からの資金導入方式）を用いて貧困農民を救済しており、一部では著しい効果を上げたが、民族地域の貧困問題を根本的に解決できていない。また、伝統的な物資救済方式を通して、大部分の貧困者は過度に政府に依存してしまい、自助能力を失ったため、最低生活保障制度も農民自身の自助能力を高めることができず、実質的意義を失ってしまった。
3、低保対象の選択が公平でない。最低生活保障の受給者決定の際、一部の村幹部は個人的意見や個人的な関係が親密かどうかにより判断するため、村人の不満が大きく、文明的で助け合いの精神にあふれる農村建設を阻害している。
四、養老保障：「五保」救助制度と農村養老保険制度
（一）「五保」救助制度の実施状況
五保とは、農村において労働能力を失い、生活上の糧がないため、五種類の基本生活条件の保障を受ける孤独者、老人などの統一名称である。五保救助制度は1950年代中期から始まり、1994年に国家が法律を通して確立した唯一の相対的・連続的な農村救助項目（4）である。石湾村では８戸の村民が五保救助制度が実施されており、主に子供がない、あるいは娘が嫁に行ったため身寄りがなくなった老人が対象である。石湾村の五保老人が受給しているのは主に食品と衣服である。食については、毎年政府から小麦粉各戸25㎏の支給があり、衣服については、毎年一人一揃えの衣服が支給される。住宅に関しては、五保受給者は自分で住宅条件を改善する能力がないため、五保対象世帯の住宅状況は村の中で比較的悪く、地方政府が人を派遣して修理する場合もある。医療面は最も遅れており、石湾村では五保戸の医療費の大部分は自分で支払っている。葬儀に関しては石湾村の五保対象世帯は特に実施されていない。これは、回族地域では葬儀の費用が高くないこともあり、老人がなくなった場合、村人が資金を出し合って葬儀を行うためである。
2006年3月から新たな「農村五保供養工作条例」が実施された。これにより、五保世帯の葬儀費用は主に地方政府が手配し、その分、上位の政府財政から補填されるようになった。五保世帯の葬儀は農民共同体内部の互助共済体制から、国家財政による保障体制へ歴史的転換を遂げた。
（二）農村養老保険制度の実施状況
寧夏で農村社会養老保険（日本における年金制度に近いもの）が始まったのは1992年で、最初は経済が比較的発達している地域で試行され、石湾村が位置する西海固地域は含まれていなかった。1996年、農村社会養老保険が寧夏各県・市で全面的に実施されたが、石湾村で参加した人はいなかった。1999年、機構改革によって、農村養老保険は「民政部門が管理を継続せず、社会保険（保障）部門は業務を引き継がない」という状況に陥り、当時12の県・市で業務の受付を停止し、すでに徴収した養老保険費用をすべて被保険者に返還した。2005年、寧夏では重点的に村幹部と土地を失った農民に対する養老保険を試行的に実施したが、この時も石湾村が位置する西海固地区は含まれていなかった。2007年12月、寧夏回族自治区党委、政府弁公庁が連名で公文書を出し、全自治区の村幹部を農村社会養老保険の適用範囲としたが、この時初めて石湾村で農村養老保険への参加者が生まれた。現在、石湾村では依然として家族による老後の養老が中心である。石湾村で実施したアンケート調査の「老後誰と一緒に暮らすつもりであるか」という項目において、20％が「夫婦二人で暮らす」、2.5％が「長男と一緒に暮らす」、35％が「一番下の息子と一緒に暮らす」、40％が「最も親孝行してくれる息子と一緒に暮らす」を選択し、わずか2.5％が「娘と一緒に暮らす」を選択した。「農村で養老保険制度を確立するべきか」という項目においては、「すべきだ」と答えたのは32.5％に止まり、残りの67.5％は「養老保険制度は都市に住んでいる人のために成立するものだ」と考えていることがわかった。「もし農村で養老保険を実施したら」という項目では、「参加したい」37.5％、「保険料金の多少により決める」42.5％、「参加しない」20％であった。調査を受けた40名のうち、31.4％の人は「子供に頼った老後の生活に不安を感じている」が、59.5％の人は「子供が多いので老後の生活には問題がない」と考え、29.7％の人は「貯金があるので、老後の生活には十分だ」と考えている。以上の数字からみると、農民の農村養老保険制度に対する信用度は低く、必要性は認めながらも傍観的で複雑な態度であることがわかる。しかし、本当に農民に実益を感じさせることこそ、社会保険制度が成功裏に農村に展開する上で重要であるという点は間違いないであろう。
※注釈
①固原市原州区新型農村合作医療証説明等関連資料より
※参考文献
（1）邓德伟.连南民族地区建立新型农村合作医疗制度面临的问题与对策（J）.当代经理人，2008（6）
（2）张祖平.农村居民低保制度的功能与边界（J）.中国乡镇企业，2008（2）
（3）王国军.社会保障：从二元到三维—中国城乡社会保障制度的比较与统筹（M）.北京：对外经济贸易大学出版社，2005
（4）高监国，智雄.中国农村五保救助制度的特征（J）.社会科学，2007（6）
楊徳亮（北方民族大学）、馬暁琴（寧夏社会科学院）
≪宁夏社会科学≫2009年5月第3期（総第154期）P61-64